I. 서론 가. 배경 최근 대한민국 선거 제도의 신뢰성 및 투명성 제고에 대한 사회적 논의가 활발히 진행되고 있으며, 특히 대통령 선거 사전투표 절차의 개선 필요성이 지속적으로 제기되고 있다. 이러한 맥락에서, 현행 공직선거법 개정 없이 행정입법인 시행령(대통령령 또는 중앙선거관리위원회 규칙 등) 개정만으로 사전투표 절차에 상당한 변화를 가져올 수 있는 구체적인 정책 제안들이 등장하였다. 본 보고서는 이러한 제안들의 법적 타당성과 현실적 실행 가능성을 심층적으로 분석하고자 한다. 나. 목적 및 범위 본 보고서의 목적은 대통령 선거 사전투표 절차와 관련하여 제안된 다섯 가지 특정 정책 변경안이 국회의 법률 개정 절차를 거치지 않고, 오직 행정부 또는 중앙선거관리위원회가 발령하는 시행령의 개정만으로 실행될 수 있는지 그 법적 타당성을 평가하고, 각 정책의 실질적인 장단점 및 선거 과정에 미칠 영향을 분석하는 데 있다. 평가 대상 정책은 다음과 같다. 1. 사전투표 인원 실시간 집계 시스템 도입 2. 투표소 질서 유지 인력으로 경찰 대신 각 정당 추천 참관인 활용 3. 사전투표함 보관 감시를 CCTV 대신 인력에 의한 직접 감시로 전환 4. 개표 참관인 구성 시 특정 성별(건장한 남성) 또는 직업군(변호사) 포함 의무화 및 부정 발견 시 개표 중단 권한 부여 5. 각 지역구(선거구)별 100명 이상의 별도 교육된 감시 인력 확보 및 운용 다. 방법론 본 보고서는 다음의 방법론에 따라 분석을 수행한다. 첫째, 현행 공직선거법 및 관련 하위 법규(시행령, 규칙 등)에서 대통령 선거 사전투표의 관리, 투표 인원 집계, 참관인 자격 및 역할, 투표함 보관 및 감시, 개표 절차 등에 대해 어떻게 규정하고 있는지 면밀히 검토한다. 둘째, 행정법의 기본 원리인 법률유보의 원칙, 특히 의회유보의 원칙에 입각하여 시행령만으로 개정 가능한 사항과 법률 개정이 필수적인 사항의 경계를 설정한다. 셋째, 이 기준에 따라 제안된 5가지 정책 각각이 시행령 개정만으로 실행 가능한지 법적 타당성을 분석한다. 넷째, 각 정책의 기술적·실무적 실행 가능성, 선거 공정성, 투표 비밀, 비용, 신뢰도 등에 미칠 잠재적 영향과 장단점을 평가한다. 마지막으로, 종합적인 분석 결과를 바탕으로 제안된 정책들이 법 개정 없이 추진될 경우 발생할 수 있는 법적 논란, 절차적 문제점, 선거 공정성 및 신뢰도에 대한 영향을 종합적으로 평가하고, 각 정책의 타당성에 대한 최종 결론 및 권고 사항을 제시한다. 라. 중요성 선거 절차의 변경은 단순히 기술적인 개선의 문제를 넘어, 국민의 참정권 행사 방식, 선거의 공정성 및 중립성, 그리고 결과에 대한 국민적 신뢰에 직접적인 영향을 미치는 중대한 사안이다. 따라서 어떠한 변경이든 헌법상 권력분립 원칙과 법치주의에 입각한 적법절차를 준수하는 것이 필수적이다. 특히, 법률이 아닌 하위 규범인 시행령만으로 선거의 기본 구조나 핵심 절차를 변경하려는 시도는 법체계의 안정성을 해치고 예측 불가능성을 높일 수 있으므로, 그 타당성에 대한 엄격한 법적 검토가 요구된다. II. 현행 사전투표 관리 법제 개관 가. 준거 법률 대한민국 대통령 선거를 포함한 모든 공직선거의 절차 및 관리는 원칙적으로 국회가 제정한 공직선거법에 의해 규율된다. 공직선거법은 선거의 기본 원칙, 선거권과 피선거권, 선거구, 선거운동, 투표 및 개표 관리, 선거 소송 등 선거 과정 전반에 걸친 핵심 사항을 포괄적으로 규정하고 있다. 이 법률의 위임에 따라 대통령령(공직선거관리규칙 등)이나 중앙선거관리위원회 규칙과 같은 하위 법규가 제정되어 법률에서 정한 원칙과 절차를 구체화하고 집행하기 위한 세부 사항을 규정한다. 그러나 이러한 하위 법규는 상위 법률인 공직선거법의 위임 범위를 벗어나거나 법률의 내용에 저촉될 수 없다. 나. 현행 법제 하의 주요 절차 요소 현행 공직선거법 및 관련 하위 법규는 사전투표 관리에 대해 다음과 같은 주요 절차를 규정하고 있다. 1. 유권자 확인 및 투표 참여 기록: 사전투표소에서 선거인은 신분증 제시 등을 통해 본인 확인 절차를 거친다. 투표 참여는 통합선거인명부를 통해 확인 및 기록되며, 투표용지 발급과 함께 투표 사실이 전산 시스템에 입력된다. 투표 인원 집계는 일반적으로 각 투표소의 투표 마감 후 이루어지며, 실시간으로 개별 투표자 수가 외부에 공개되지는 않는다. 이는 투표율 중간 집계가 선거에 미칠 영향을 고려하고, 투표 마감 시점까지의 투표 비밀을 간접적으로 보호하기 위한 조치로 해석될 수 있다. 1. 선거 참관인 (투표참관인 및 개표참관인): 공직선거법은 정당 또는 후보자가 추천하는 사람을 투표참관인 및 개표참관인으로 선정하여 투표 및 개표 과정의 공정성을 감시하도록 규정하고 있다. 참관인은 투표 및 개표 상황을 참관하고, 위법 사항 발견 시 시정을 요구할 권리가 있으나, 직접적인 투표 관리나 개표 집행에는 관여할 수 없다. 참관인의 자격 요건, 인원수, 교대 방법 등 세부 사항은 법률 및 관련 규칙에 명시되어 있다. 경찰의 역할은 일반적으로 투표소 및 개표소의 외곽 경비와 질서 유지에 국한되며, 투표나 개표 과정 자체를 직접 감시하거나 개입하지 않는 것이 원칙이다. 이는 선거 관리의 중립성을 확보하기 위한 중요한 요소이다. 1. 투표함 관리 및 보안: 사전투표함은 투표 마감 후 규정된 절차에 따라 봉인되며, 관할 선거관리위원회까지 안전하게 이송되어 보관된다. 투표함의 보관 장소 및 이동 과정에서의 보안은 매우 중요하게 다뤄지며, 현행 규정상 CCTV 설치 및 운영을 통해 투표함 보관 상황을 24시간 녹화하고 이를 이해관계자가 열람할 수 있도록 하는 등 기술적 감시 장치를 활용하는 방안이 포함될 수 있다. 이는 투표함의 물리적 안전 확보와 더불어 절차적 투명성을 제고하기 위한 조치이다. 1. 개표 절차: 개표는 법률에 따라 지정된 장소에서 선관위 위원 및 사무직원, 그리고 개표참관인이 지켜보는 가운데 진행된다. 투표함 개함, 투표지 분류, 계수기 운영, 심사·집계 등 각 단계별 절차가 법률 및 규칙에 상세히 규정되어 있다. 개표참관인은 개표 전 과정에 입회하여 그 진행 상황을 감시하고 이의를 제기할 수 있으나, 개표 절차 자체를 중단시키거나 직접 집행할 권한은 없다. 1. 관리 감독 인력: 선거관리위원회(중앙 및 각급 선관위) 소속 공무원들이 선거 관리 전반을 책임지고 집행한다. 이들은 투표소 설치, 투표 관리, 투표함 수송 및 보관, 개표 진행 등 모든 과정에서 법규에 따른 중립적이고 공정한 직무 수행 의무를 지닌다. 이들의 역할은 정당이나 후보자가 추천하는 참관인의 감시 역할과는 명확히 구분된다. III. 선거 문제에 관한 입법권과 행정권의 한계: 의회유보의 원칙 가. 헌법적 틀 대한민국 헌법은 국가권력을 입법권, 행정권, 사법권으로 나누는 권력분립의 원칙을 채택하고 있다. 입법권은 원칙적으로 국민의 대표기관인 국회에 속하며, 법률 제정을 통해 국가의 기본 정책과 국민의 권리·의무에 관한 중요한 사항을 결정한다. 나. 행정입법 (시행령) 대통령령이나 총리령·부령, 중앙선거관리위원회 규칙 등 행정기관이 제정하는 법규명령(통칭하여 '시행령'으로 지칭 가능)은 행정입법의 한 형태이다. 이러한 행정입법은 국회가 제정한 법률을 집행하기 위해 필요한 세부 사항을 규정하거나, 법률에서 구체적으로 범위를 정하여 위임한 사항에 관하여 발령된다. 즉, 행정입법은 법률의 하위 규범으로서 법률의 내용을 실현하는 역할을 수행하며, 법률에 근거 없이 발령되거나 법률의 내용에 배치될 수 없다. 다. 의회유보(議會留保)의 원칙 행정법의 중요한 원칙 중 하나인 법률유보의 원칙은 행정 작용이 법률에 근거해야 함을 의미한다. 이 중에서도 의회유보의 원칙은 국민의 기본권 실현과 관련된 본질적인 사항이나 국가 통치 조직 및 작용에 관한 기본적이고 중요한 사항은 행정부나 하위 규범에 위임할 수 없고, 반드시 국민의 대표기관인 국회가 법률의 형식으로 직접 규율해야 한다는 원칙이다. 선거 제도는 대의민주주의의 근간을 이루는 핵심적인 제도로서, 선거권의 행사 방법, 투표 및 개표 절차의 공정성 확보, 선거 관리의 중립성 등은 국민의 기본권 및 국가의 민주적 정당성과 직결되는 매우 중요한 사항이다. 따라서 선거 절차의 기본적인 골격이나 핵심적인 요소를 변경하는 것은 의회유보 원칙이 강하게 적용되는 영역으로 간주된다. 법률에서 구체적인 위임 없이 시행령만으로 이러한 본질적인 사항을 변경하는 것은 헌법상 권력분립 원칙 및 의회입법 원칙에 위배될 소지가 크다. 라. 핵심적 판단 기준: 본질적 변경 여부 결국, 제안된 5가지 정책이 시행령 개정만으로 가능한지를 판단하는 핵심 기준은 해당 변경이 기존 공직선거법이 정한 절차의 세부적인 집행 방식을 구체화하는 수준을 넘어서, 법률이 규정한 기본 원칙, 핵심 절차, 권한 배분, 또는 국민의 권리(예: 투표 비밀)에 본질적인 변경을 초래하는지 여부이다. 만약 변경의 내용이 이러한 '본질적 변경'의 임계점을 넘어선다고 판단될 경우, 이는 의회유보 원칙에 따라 반드시 국회의 법률 개정을 통해서만 이루어져야 한다. 행정입법은 법률의 위임 한계 내에서 기술적·절차적 세부 사항을 규정하는 데 그쳐야 하며, 법률이 정한 기본 틀 자체를 바꾸는 역할을 할 수는 없다. 각 정책 제안의 분석은 바로 이 기준점을 중심으로 이루어져야 한다. IV. 제안된 정책 변경안 분석 가. 정책 1: 사전투표 인원 실시간 집계 1. 내용: 사전투표 기간 동안 투표소별 또는 전체 투표 인원을 실시간 또는 거의 실시간으로 집계하고, 이를 잠재적으로 외부에 공개하는 시스템을 도입하는 것이다. 1. 시행령 개정만으로의 법적 타당성: • 현행 공직선거법 및 관련 규정이 투표 인원 집계 및 공표 시점과 방식을 어떻게 규정하고 있는지 확인해야 한다. 만약 법률이나 그에 근거한 규칙이 투표 마감 후 집계 또는 특정 시점의 통합 발표 등을 명시하고 있다면, 실시간 집계 및 공표는 이와 상충되어 법률 개정이 필요하다. • 투표 진행 상황에 대한 정보 공개 방식 변경은 단순한 기술적 문제가 아니라, 선거 과정의 투명성 개념을 바꾸고 잠재적으로 유권자 행동에 영향을 미칠 수 있는 중대한 절차 변경에 해당한다. 특히, 투표율 정보가 선거 전략에 활용되거나 특정 후보에게 유불리하게 작용할 가능성이 있다면, 이는 선거의 공정성과 관련된 본질적인 문제로 볼 수 있어 의회유보 원칙상 법률 개정 사항으로 판단될 가능성이 높다. 2. 3. 실행 가능성 및 영향 평가: • 장점: 투표율 현황에 대한 투명성을 높일 수 있다는 주장이 제기될 수 있다. • 단점: 상당한 기술적 구현의 어려움과 시스템 구축 비용이 예상된다. 더 중요한 문제는 투표 비밀의 원칙(비밀선거 원칙) 침해 가능성이다. 비록 집계된 숫자라 할지라도, 실시간 데이터는 특정 시간대, 특정 지역의 투표율 변화를 통해 특정 유권자 집단의 투표 성향이나 투표 참여 여부를 추론할 단서를 제공할 수 있다. 또한, 실시간 투표율 정보는 아직 투표하지 않은 유권자들의 투표 결정에 영향을 미칠 수 있다. 예를 들어, 특정 후보의 지지층 투표율이 높다는 정보는 상대 후보 지지층의 투표를 독려하거나, 반대로 특정 후보의 투표율이 저조하다는 정보는 해당 지지층의 투표를 포기하게 만들 수 있다. 이는 선거 결과에 인위적인 영향을 미쳐 공정성을 해칠 우려가 크다. 4. 5. 정보의 전략적 도구화 가능성: 실시간 투표율 데이터는 단순한 정보 제공을 넘어, 선거 기간 중 전략적 조작의 도구로 사용될 위험을 내포한다. 선거운동 캠프는 실시간으로 변화하는 투표 추세를 분석하여, 투표 마감 직전 특정 유권자층을 겨냥한 메시지 발송이나 조직 동원령을 내리는 등 '마지막 순간'의 득표 전략을 구사할 수 있다. 이는 모든 유권자가 동등한 조건에서 동시에 자신의 의사를 표현한다는 선거의 기본 정신을 훼손하고, 실시간 데이터 분석 및 대응 능력이 뛰어난 특정 캠프에 유리한 불공정한 경쟁 환경을 조성할 수 있다. 즉, 투표 행위 자체가 중간 결과에 따라 반응하는 동적인 게임으로 변질될 위험이 있다. 나. 정책 2: 경찰 대신 정당 추천 참관인 활용 1. 내용: 사전투표소 주변의 질서 유지 및 감시 역할에서 경찰 인력을 배제하고, 그 역할을 각 정당이 추천하는 참관인에게 전적으로 맡기거나 대폭 강화하는 것이다. 1. 시행령 개정만으로의 법적 타당성: • 공직선거법상 참관인의 역할과 권한은 투표 및 개표 과정의 '참관'과 '감시', 그리고 '위법사항 시정 요구' 등으로 명확히 규정되어 있다. 경찰의 역할은 일반적인 공공질서 유지 법규 또는 선거 보안 관련 규정에 근거하며, 선거 관리의 중립적 집행 보조에 초점을 맞춘다. • 국가 공권력의 상징인 경찰을 배제하고, 본질적으로 특정 정당의 이해관계를 대변하는 참관인에게 투표소 질서 유지나 보안과 같은 공적인 기능을 부여하는 것은 선거 관리 체계의 근본적인 변경에 해당한다. 이는 참관인의 법적 지위와 권한 범위를 현저히 확대하는 것으로, 명백히 법률 개정이 필요한 사항이다. 시행령만으로 이러한 변경을 시도하는 것은 법률의 위임 범위를 일탈할 가능성이 매우 높다. 1. 실행 가능성 및 영향 평가: • 장점: 국가 권력의 선거 개입 우려를 제기하는 일부 비판을 해소할 수 있다는 표면적인 명분이 있을 수 있다. (그러나 현재 경찰의 역할은 매우 제한적이며 중립적으로 수행되는 것이 일반적이다.) • 단점: 선거 중립성이 심각하게 훼손될 위험이 크다. 정당 추천 참관인은 태생적으로 중립성을 담보하기 어렵다. 투표소 현장에서 정당 간 참관인들의 충돌, 상호 비방, 심지어 유권자 위협 등 갈등 발생 가능성이 매우 높아진다. 또한, 정당 참관인들은 질서 유지나 돌발 상황 대처에 필요한 법적 권한이나 전문적인 훈련이 부족하다. 결과적으로, 중립적인 질서 유지 기능의 부재는 투표소의 혼란을 야기하고 선거 과정에 대한 국민의 신뢰를 저하시킬 수 있다. 현행 제도 하에서 경찰이 수행하는 최소한의 중립적 질서 유지 기능 마저 사라지는 결과를 초래한다. 1. 중립적 국가 기능의 침식: 이 정책은 선거 기간 동안 기본적인 공공질서를 유지하는 국가의 중립적 기능을 축소하고, 그 자리를 정파적 이해관계를 가진 행위자들에게 넘겨주는 결과를 초래할 수 있다. 이는 국가, 정당, 그리고 선거 과정 간의 관계를 근본적으로 변화시키는 시도이다. 경찰의 존재는, 비록 제한적이라 할지라도, 평화롭고 질서 있는 투표 환경을 보장하는 국가의 책임을 상징한다. 이를 정당 참관인으로 대체하는 것은 이러한 기능을 정치적 경쟁자들에게 이관하는 셈이다. 이는 이해충돌, 잠재적 위협, 절차 집행을 둘러싼 분쟁의 위험을 증가시키며, 결국 중립적인 국가 선거 관리 원칙을 침식하여 더욱 논쟁적이고 신뢰받기 어려운 선거 과정을 만들 수 있다. 다. 정책 3: 투표함 보관 감시 - CCTV 대신 인력 활용 1. 내용: 사전투표함 보관 장소의 감시를 현재 주로 활용되는 CCTV 시스템 대신, 또는 이를 대폭 축소하고, 24시간 인력에 의한 직접적인 육안 감시 체계로 전환하는 것이다. 1. 시행령 개정만으로의 법적 타당성: • 공직선거법 또는 이에 근거한 중앙선거관리위원회 규칙 등에서 투표함 보안을 위해 CCTV 설치 및 운영을 의무화하고 있는지 확인해야 한다. 만약 법규상 CCTV 활용이 명시적 또는 실질적 요건이라면, 이를 폐지하거나 인력 감시로 대체하는 것은 법률 또는 해당 규칙의 개정이 필요하다. • 설령 법률에 명시적 의무 조항이 없더라도, CCTV 감시가 투명성 및 보안 강화를 위해 확립된 표준 절차로서 운영되어 왔다면, 이를 객관성과 검증 가능성이 낮은 인력 감시로 대체하는 것은 선거 관리의 기본 원칙 및 신뢰도에 영향을 미치는 중대한 정책 변경으로 해석될 수 있다. 이는 단순한 기술적 수단의 변경을 넘어, 감시 방식의 근본적 전환에 해당하므로, 그 중요성을 고려할 때 법률적 근거가 요구될 가능성이 있다. 2. 3. 실행 가능성 및 영향 평가: • 장점: 일부 유권자들에게는 사람이 직접 지키는 것이 더 '직접적'이고 안심되는 감시 방식으로 인식될 수도 있다. • 단점: 지속적이고 객관적인 기록을 남기는 CCTV에 비해 신뢰성 및 사후 검증 가능성이 현저히 낮다. 24시간 3교대 등의 인력 감시 체계를 전국적으로 운영하기 위한 막대한 인건비와 관리의 어려움(채용, 교육, 근무 감독 등)이 발생한다. 인간의 피로, 실수, 태만, 또는 악의적인 공모나 개입 가능성을 배제할 수 없다. 만약 투표함 훼손 등의 사고 발생 시, 객관적인 영상 기록 없이는 진상 규명이 매우 어려워진다. 결과적으로, 실제 투명성은 오히려 저하될 수 있다. 현행 CCTV 시스템은 논란 발생 시 검증 가능한 기록을 제공하는 장점이 있다. 1. 투명성 연출 대 검증 가능한 보안: 이 제안은 사람이 직접 지키는 모습을 보여줌으로써 강화된 보안의 인상을 줄 수는 있지만, 실제로는 기술적 감시에 비해 검증 가능한 보안 수준과 객관적 투명성을 약화시킬 수 있다. 이는 감사 가능한 기록을 제공하는 시스템을 본질적으로 신뢰도가 낮고 조작이나 실패에 더 취약한 주관적인 인간 관찰에 의존하는 시스템으로 대체하는 위험을 안고 있다. 즉, 가시적이지만 덜 효과적인 보안 조치인 '투명성 연출'에 그칠 수 있으며, 장기적으로는 신뢰를 강화하기보다 훼손할 가능성이 있다. 라. 정책 4: 특정 개표 참관인(건장한 남성/변호사) 및 개표 중단 권한 부여 1. 내용: 개표 참관인단 구성 시 특정 인구통계학적 집단(예: '건장한 남성')이나 특정 직업군(예: 변호사)의 포함을 의무화하고, 이들 참관인에게 '부정선거의 의심'이 드는 경우 개표 절차를 중단시킬 수 있는 권한을 부여하는 것이다. 1. 시행령 개정만으로의 법적 타당성: • 이 정책은 거의 확실하게 법률 개정이 필요하다. 특정 성별이나 직업을 기준으로 참관인 자격에 차등을 두거나 의무 할당하는 것은 헌법상 평등 원칙에 위배될 소지가 매우 크며, 시행령 수준에서는 결코 규정될 수 없다. 만약 이러한 차별적 요건을 도입하려면, 헌법적 정당성을 확보할 수 있는 명확하고 합리적인 이유가 법률에 명시되어야 한다. • 참관인(특히 정당 추천 참관인)에게 '부정 의심'이라는 주관적이고 불명확한 기준에 근거하여 개표라는 핵심적인 선거 절차를 중단시킬 수 있는 실질적 권한을 부여하는 것은 선거 관리의 권한 배분 체계를 근본적으로 변경하는 것이다. 현행법상 참관인의 역할은 감시와 이의 제기에 국한되며, 집행 중단과 같은 강력한 권한은 부여되지 않는다. 이러한 중대한 권한 부여는 반드시 명확한 법률적 근거가 필요하다. 1. 실행 가능성 및 영향 평가: • 장점: 법률적, 실무적으로 심각한 문제점을 내포하고 있어 실질적인 장점을 찾기 어렵다. • 단점: 헌법적 위헌 논란(차별 문제)이 불가피하다. '부정 발생' 또는 '부정 의심'의 판단 기준이 모호하여 자의적이고 정파적인 해석 및 남용을 초래할 가능성이 매우 높다. 개표 중단 권한의 남용을 통해 특정 후보나 정당이 개표를 의도적으로 지연시키거나 혼란을 야기할 수 있다. 이는 선거 결과 확정을 불필요하게 지연시키고 사회적 갈등을 증폭시킬 수 있다. 또한, '건장한 남성'이나 '변호사'를 특정하여 포함시켜야 할 합리적인 이유를 찾기 어렵다. 이는 선거관리위원회의 개표 관리 권한을 침해하고 개표장의 질서를 심각하게 저해할 수 있다. 1. 법적 및 절차적 위험의 복합: 이 정책은 심각한 헌법적 문제(차별)와 절차적 혼란 및 남용 가능성(모호한 중단 권한)을 동시에 안고 있다는 점에서 특히 위험하다. 명확한 정당성이 결여된 인구통계학적 제한을 도입하는 동시에, 잠재적으로 편향된 행위자들에게 정의되지 않은 강력한 방해 도구를 제공한다. 이는 이 정책이 선거의 공정성 확보보다는 오히려 절차적 방해를 염두에 둔 것일 수 있다는 의구심마저 들게 한다. 마. 정책 5: 지역구별 100명 이상 교육된 감시 인력 확보 1. 내용: 기존의 선관위 직원 및 정당 추천 참관인과 별도로, 각 지역구(국회의원 선거구 등)마다 100명 이상의 '선거 감시 인력'을 별도로 모집, 교육하여 투·개표 과정 감시에 투입하는 것이다. 1. 시행령 개정만으로의 법적 타당성: • 대규모의 새로운 공식 또는 준공식적 선거 감시단을 창설하고 이들에게 특정 임무를 부여하는 것은 법률적 근거가 필요할 가능성이 높다. 공직선거법은 선거 관리 주체로서 선관위 직원과 감시 역할을 하는 정당/후보자 추천 참관인의 지위와 역할을 규정하고 있다. 이들과 역할이 중첩되거나 이들을 넘어서는 권한을 가질 수 있는 새로운 인력 집단을 만드는 것은, 그들의 법적 지위, 자격 요건, 권한, 책임, 예산 확보 방안, 기존 조직과의 관계 등을 명확히 규정하기 위해 공직선거법 개정이 필요할 것이다. 시행령만으로 이러한 새로운 제도를 도입하는 것은 법률의 위임 범위를 넘어서는 것으로 해석될 수 있다. 1. 실행 가능성 및 영향 평가: • 장점: 이론적으로는 선거 과정을 지켜보는 사람의 수를 늘릴 수 있다. • 단점: 기존의 선관위 인력 및 정당 참관인 제도를 고려할 때, 이러한 대규모 추가 인력의 필요성이 불분명하다. 전국적으로 수만 명에 달할 수 있는 인력을 모집, 교육, 관리, 배치하는 데 막대한 비용과 행정적 부담이 발생한다. 이들 새로운 감시 인력의 구체적인 역할과 권한이 불명확할 경우, 기존 선관위 직원 및 정당 참관인과의 기능 중복, 혼선, 갈등이 발생할 수 있다. 이들의 중립성 확보 방안도 문제가 될 수 있으며, 자칫 비효율적이고 책임 소재가 불분명한 병렬적 감시 구조를 만들 위험이 있다. 1. 관료적 중복과 불명확한 임무: 이 제안은 기존 시스템 외에 추가적인 필요성이나 고유한 역할이 명확히 정의되지 않은 채, 크고 비용이 많이 드는 병렬적인 선거 감시 관료 체계를 만들 위험이 있다. 이는 상당한 혼란, 관할권 충돌, 자원의 비효율적 사용으로 이어질 수 있다. 대한민국은 이미 확립된 선거 관리 기구(선관위)와 참관인 제도를 가지고 있다. 여기에 각 지역구당 100명 이상의 새로운 인력을 추가하는 것은, 이 새로운 그룹이 기존 시스템과 비교하여 어떤 부가 가치를 제공하고, 어떤 차별화된 기능을 수행하며, 어떤 권한을 갖는지 명확하지 않다면, 책임 중복, 지침 충돌, 그리고 새로운 감시단, 선관위 직원, 정당 참관인 간의 잠재적 마찰 위험을 초래할 뿐이다. 또한, 이러한 대규모 인력을 모집, 훈련, 관리하는 데 드는 막대한 물류 및 재정적 부담을 고려할 때, 이 새로운 계층이 왜 필요하며 기존보다 무엇을 다르게 또는 더 잘할 것인지에 대한 명확한 정당화 없이는 잠재적으로 중복적이고 비효율적인 제도로 보인다. 바. 정책 제안 요약 비교표 정책 제안주요 내용법률 개정 필요성 (가능성)주요 법적 우려 사항주요 실행상 우려 사항1. 사전투표 인원 실시간 집계투표율 정보 공개 시점 및 방식 변경높음투표 비밀 침해, 의회유보 원칙 위배기술적 난제, 비용, 유권자 영향 및 공정성 훼손2. 경찰 대신 정당 참관인 활용투표소 질서 유지 주체 변경높음선거 중립성 훼손, 참관인 권한 범위 초과, 의회유보 원칙 위배정당 간 충돌/위협, 권한/훈련 부재, 공신력 저하3. 투표함 인력 감시 (CCTV 대체)투표함 보관 감시 방식 변경높음 (가능성)CCTV 의무 규정 위반 가능성, 의회유보 원칙 (중요 정책 변경)신뢰성/검증가능성 저하, 고비용, 인적 오류/개입 위험, 투명성 저하 우려4. 특정 참관인(남성/변호사) 및 중단 권한개표 참관인 구성 및 권한 변경매우 높음헌법상 평등 원칙 위배, '부정' 기준 모호, 의회유보 원칙 위배권한 남용, 개표 지연, 자격 요건 합리성 부재, 선관위 권한 침해5. 지역구별 100명 이상 감시 인력 확보새로운 대규모 감시 조직 신설높음법률 위임 범위 일탈, 법률상 지위/권한 규정 필요필요성 불분명, 고비용/행정 부담, 기존 제도와 중복/충돌 Sheets로 내보내기 V. 종합 평가: 시행령만으로의 추진 시 파급 효과 가. 전반적인 법적 타당성 결여 앞서 각 정책별로 분석한 바와 같이, 제안된 5가지 정책 변경안 대부분 또는 전부는 현행 공직선거법의 테두리를 넘어서는 내용을 담고 있다. 특히, 투표율 정보 공개 방식 변경(정책 1), 투표소 질서 유지 주체 변경(정책 2), 개표 참관인의 자격 요건 및 권한 변경(정책 4), 새로운 감시 조직 신설(정책 5) 등은 선거 관리의 기본 구조, 핵심 절차, 참여자의 권한 및 책임, 나아가 헌법상 기본권(투표 비밀, 평등권)과 관련된 본질적인 사항에 해당한다. 이러한 사항들은 행정부의 재량이나 편의에 따라 시행령으로 변경할 수 있는 기술적·세부적 절차의 범위를 명백히 넘어서며, 헌법상 의회유보 원칙에 따라 반드시 국회의 입법적 결단, 즉 공직선거법의 개정을 통해서만 규율되어야 한다. 관련 판례나 학계의 견해 역시 선거와 같은 민주주의의 핵심 작동 원리에 관한 사항은 법률로 정해야 함을 강조하고 있다. 따라서 이러한 정책들을 시행령 개정만으로 추진하려는 시도는 법률유보 원칙 위반으로 인한 위법성 논란에 직면할 가능성이 매우 높다. 나. 절차적 불안정성 및 갈등 심화 만약 법률 개정 없이 시행령만으로 이러한 중대한 변경들이 강행될 경우, 이는 심각한 절차적 혼란과 불안정성을 야기할 것이다. 우선, 해당 시행령의 효력 자체에 대한 법적 분쟁(헌법소원, 행정소송 등)이 제기될 가능성이 높다. 또한, 현장에서 선거를 관리하는 선관위 공무원들과 새롭게 권한이 부여되거나 역할이 변경된 참관인들 사이에 권한 해석과 적용을 둘러싼 마찰과 충돌이 빈번하게 발생할 수 있다. 예를 들어, 명확한 법적 근거 없이 '부정 의심'을 이유로 개표 중단을 시도하는 참관인과 이를 제지하려는 선관위 직원 간의 대립은 개표 현장의 극심한 혼란으로 이어질 수 있다. 이러한 절차적 불안정성은 선거 관리의 예측 가능성을 떨어뜨리고, 선거 과정 전체의 원활한 진행을 방해할 것이다. 다. 선거 공정성 및 중립성 침해 우려 제안된 정책 중 일부는 선거의 공정성과 중립성이라는 핵심 가치를 직접적으로 위협할 수 있다. 정당 추천 참관인에게 경찰의 역할을 대체시키는 것(정책 2)은 선거 관리의 중립성을 심각하게 훼손할 우려가 크며, 특정 정파에 치우친 감시나 개입의 가능성을 열어준다. 개표 참관인에게 주관적 판단에 따른 개표 중단 권한을 부여하는 것(정책 4)은 특정 세력이 선거 결과를 지연시키거나 불복의 빌미를 만들기 위해 악용될 수 있다. 또한, 실시간 투표율 정보 공개(정책 1)는 선거 막판 전략적 유권자 동원 또는 낙담 효과를 유발하여 선거 결과에 인위적인 영향을 미칠 수 있다. 이러한 요소들은 선거가 모든 참여자에게 공평하고 중립적인 환경에서 치러져야 한다는 기본 원칙을 훼손할 위험을 내포한다. 라. 국민 신뢰 및 선거 정당성 저하 궁극적으로, 법적 근거가 불확실한 시행령 개정을 통해 선거 절차에 중대한 변경을 가하고, 그 내용마저 정파성, 자의성, 비효율성 등의 위험을 안고 있다면, 이는 선거 과정과 그 결과에 대한 국민의 신뢰를 심각하게 저하시킬 수 있다. 선거의 정당성은 절차의 공정성과 적법성에 대한 광범위한 사회적 합의에 기반한다. 법률이 아닌 하위 규범으로, 그것도 논란의 소지가 많은 내용을 담아 선거 규칙을 변경하려는 시도는, 그 의도가 설령 선거 관리 개선에 있다 하더라도, 과정상의 문제로 인해 오히려 불신을 증폭시키는 결과를 낳을 수 있다. 이는 선거 불복 논란을 심화시키고 사회적 통합을 저해하는 요인이 될 수 있다. 마. 선거에서의 법치주의 원칙 선거의 공정성과 신뢰성에 대한 우려를 해소하려는 노력 자체는 중요하지만, 그 방법이 법치주의의 기본 원칙을 벗어나서는 안 된다. 민주적 선거의 정당성은 확립되고 법적으로 타당한 절차를 준수하는 데서 나온다. 대한민국의 법체계는 선거와 같은 기본적이고 중요한 사항은 국민의 대표인 국회가 법률로 정하도록 요구한다. 시행령을 통해 이러한 입법 절차를 우회하려는 시도는, 그 의도가 무엇이든 간에, 선거 과정을 규율하는 법의 지배 자체를 약화시키는 행위이다. 이러한 절차적 위법성은 변경 내용 자체를 오염시킬 수 있으며, 변경이 해결하려는 문제보다 더 심각하게 공적 신뢰를 손상시킬 수 있다. 즉, 선거 규칙 변경의 '과정'은 그 '내용'만큼이나 중요하다. VI. 결론 및 권고 사항 가. 분석 결과 요약 본 보고서에서 분석한 5가지 대통령 선거 사전투표 절차 변경 정책 제안은 대부분 또는 전부가 행정입법인 시행령 개정만으로는 추진하기 어려운 것으로 판단된다. 각 정책은 다음과 같은 주요 문제점을 안고 있다. • 실시간 투표 인원 집계(정책 1): 투표 비밀 침해 및 선거 영향 가능성으로 인해 법률 개정 사항으로 보이며, 기술적·실무적 문제도 크다. • 경찰 대체 정당 참관인 활용(정책 2): 선거 중립성 훼손 및 참관인 권한의 법률적 근거 부재로 인해 법률 개정이 필수적이며, 현실적으로 갈등 유발 가능성이 매우 높다. • 투표함 인력 감시(정책 3): 기존 CCTV 감시의 법적 근거 및 실효성을 고려할 때, 인력 대체는 신뢰성 저하 및 관리 부담 증가 문제를 야기하며, 중요 정책 변경으로서 법률 개정 필요성이 제기될 수 있다. • 특정 참관인 및 개표 중단 권한(정책 4): 헌법상 평등 원칙 위배 소지가 크고, 모호한 기준에 따른 개표 중단 권한 부여는 남용 위험이 높아 법률 개정 없이는 불가능하며, 그 자체로도 매우 부적절하다. • 지역구별 100명 이상 감시 인력(정책 5): 새로운 대규모 조직 신설은 법률상 근거가 필요하며, 기존 제도와의 중복 및 비효율성, 막대한 비용 문제 등으로 인해 타당성이 낮다. 이러한 문제점들의 핵심에는 대부분 의회유보 원칙 위반 가능성, 즉 국민의 기본권 및 국가의 민주적 운영과 관련된 본질적인 사항을 법률이 아닌 하위 규범으로 변경하려 한다는 점이 자리 잡고 있다. 나. 법률 개정의 필요성 명시 결론적으로, 제안된 5가지 정책 중 어느 것이라도 실현하고자 한다면, 이는 반드시 국회의 공직선거법 개정 절차를 통해 이루어져야 한다. 법률 개정을 통해 변경되는 절차의 내용, 관련자의 권한과 책임, 필요한 예산 및 조직, 그리고 헌법적 합치성 여부 등이 명확하게 규정되어야만 법적 안정성과 절차적 정당성을 확보할 수 있다. 특히, 참관인의 역할과 권한 확대, 새로운 감시 기구 설치, 투표함 보안 방식 변경, 개표 절차 변경 등은 반드시 법률에 그 근거를 두어야 한다. 다. 정책 권고 1. 적법 절차 준수: 선거 절차에 대한 어떠한 변경 제안이든, 반드시 헌법과 법률이 정한 입법 절차를 준수하여 추진할 것을 권고한다. 법적 타당성과 민주적 정당성 확보는 선거 개혁의 최우선 전제 조건이다. 2. 위헌적·비현실적 제안 재고: 특히, 헌법상 평등 원칙 위배 소지가 있거나(정책 4의 특정 인력 할당), 현실적으로 심각한 부작용(정책 2의 정당 참관인 질서 유지, 정책 4의 개표 중단 권한 남용)이 예상되는 제안은 전면 재검토하거나 폐기하는 것이 바람직하다. 3. 종합적 영향 평가: 모든 변경 제안은 단순히 기술적·법적 측면뿐만 아니라, 선거의 공정성, 중립성, 투명성, 그리고 국민의 신뢰에 미칠 다면적인 영향을 심층적으로 검토하고 평가해야 한다. 4. 사회적 합의 및 공론화: 선거 제도의 변경은 광범위한 사회적 논의와 합의를 바탕으로 추진되어야 한다. 특정 집단의 주장이나 일시적인 여론에 편승하기보다는, 전문가 의견 수렴, 공청회 등을 통해 충분한 공론화 과정을 거치는 것이 필수적이다. 선거 제도의 개선은 필요할 수 있으나, 그 과정은 반드시 법치주의의 틀 안에서 신중하고 투명하게 이루어져야 하며, 궁극적으로는 선거의 공정성과 신뢰성을 제고하는 방향으로 나아가야 할 것이다.

'새미래', 유승민·김두관에 개헌연대 참석 제안…국민의힘 주자들, 잇따라 "반명 빅텐트 필요" [뉴스9]